BUDGET 2005 : LE RECOURS DE L’U.R.V.
La municipalité s’est employée à museler l'opposition, lors de la discussion budgétaire, curieusement désertée par le maire, le 16 décembre 2004. La première adjointe, qui a présidé la séance en l’absence de ce dernier, a pratiquement refusé aux élus de l’U.R.V. la possibilité de s’exprimer. Il en résulte que le budget qui a été adopté dans ces conditions, dont nous avons démontré qu’il était mauvais, est en outre illégal. Par lettre du 13 janvier 2005, le président de l’U.R.V., Henry de Lesquen, a demandé à Etienne Pinte de soumettre à nouveau le budget 2005 au Conseil municipal, pour que le débat puisse se dérouler normalement, conformément à la loi, dans le respect des droits de l’opposition. Mais M. Pinte lui a signifié une fin de non-recevoir.
L’U.R.V. a donc été contrainte de former un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal administratif. Notre “mémoire introductif d'instance”, que nous publions ci-dessous, met en évidence l’irrégularité du vote et le déni de démocratie dont la majorité s’est rendue responsable à l’endroit de l’opposition.
Nous n’avons pas reproduit ici les pièces jointes ou “productions” énumérées in fine, mais certaines d’entre elles peuvent être consultées sur ce site.
Versailles, le 16 février 2005
TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE VERSAILLES
REQUÊTE INTRODUCTIVE D’INSTANCE
POUR : Monsieur Henry de Lesquen, conseiller municipal de Versailles, président du groupe “Union pour le Renouveau de Versailles (U.R.V.)”, domicilié au 35 rue des Bourdonnais, 78000 Versailles.
CONTRE : La délibération n° 2004.12.243 du conseil municipal de Versailles en date du 16 décembre 2004 portant adoption du budget primitif pour 2005 (production n° 1) [acte accompli par la commune de Versailles, représentée par son maire, domicilié à l’Hôtel de Ville, 4 avenue de Paris, 78000 Versailles].
Le requérant défère la délibération sus-énoncée à la censure du Tribunal administratif de Versailles.
FAITS
I - Le conseil municipal de Versailles a examiné le 16 décembre 2004 un projet de délibération n° 2004.12.243 portant adoption du budget primitif de la ville de Versailles pour l’année 2005. Mme Bernadette Dupont, première adjointe, qui présidait la séance en l’absence du maire, a fait voter sur ce projet de délibération dans des conditions que le requérant et son groupe ont contestées, en s’appuyant sur les dispositions de la loi et du règlement intérieur. Par lettre du 13 janvier 2005 (production n° 2), le requérant a demandé au maire de soumettre, à nouveau, cette délibération au conseil municipal. Le maire a rejeté cette demande dans sa réponse du 20 janvier 2005 (production n° 3). Le requérant est donc contraint de soumettre ladite délibération à la censure du Tribunal administratif.
Le procès-verbal de la séance du 16 décembre 2004 (production n° 4) démontre que le requérant a fait beaucoup d’efforts, mais en vain, pour obtenir le respect du droit dans l’organisation de la séance. C’est ainsi que, dès l’ouverture de la séance, dans son intervention sur l’ordre du jour, il a rappelé que la discussion devait avoir lieu par chapitre et il a protesté contre la volonté de la première adjointe de limiter le temps de parole global de chaque groupe à dix minutes (cf. p. 609 du procès-verbal), déclarant à ce propos :
« En second lieu, puisque la discussion budgétaire est inscrite à l’ordre du jour, je rappelle que l’article correspondant du code général des collectivités territoriales demande que le vote se fasse par chapitre budgétaire. La proposition du groupe URV est de procéder par groupes de chapitres, c’est-à-dire que, pour chaque secteur fonctionnel, il y ait un exposé distinct regroupant le fonctionnement et l’investissement, à moins que vous ne préfériez séparer les deux. En tout cas, nous interviendrons successivement sur ces différents secteurs et nous demandons qu’un vote ait lieu avant qu’on passe à la discussion sur un autre secteur. »
Derechef, le requérant est revenu à la charge, lorsque la discussion budgétaire a commencé, pour obtenir le respect de la loi et du règlement intérieur, comme il ressort des échanges qu’il a eus avec Mme Dupont à ce sujet, échanges qui figurent aux pages 622 et 623 du procès-verbal : il lui a fait remarquer qu’elle confondait le “débat d’orientations budgétaires” et le débat budgétaire proprement dit, et il a demandé une suspension de séance pour lui expliquer ce point de droit, ce qui lui a été refusé :
« Mme DUPONT :
« Je remercie M. Gressier de son travail et de cet exposé très clair.
« Chaque groupe a maintenant la parole pour 10 minutes, pour un seul orateur. Il vous est loisible de procéder chapitre par chapitre et de poser aux adjoints concernés les questions que vous voulez. Ayant tous reçu les documents dans les délais, vous avez eu l’occasion de les étudier.
« M. de LESQUEN :
« Une observation. Avec tout le respect que je vous dois, vous avez mal interprété le règlement intérieur. La règle que vous venez de rappeler s’applique au débat d’orientations budgétaires, c’est l’alinéa 2 de l’article 17. Cela ne s’applique pas au débat budgétaire.
« Mme DUPONT :
« Pas du tout !
« M. de LESQUEN :
« Si vous appliquez cette règle néanmoins, je serai obligé – vous savez combien nous n’aimons pas cela – de faire un recours (exclamations). Nous ne le faisons qu’à toute extrémité. Vous vous trompez.
« Mme DUPONT :
« Excusez-moi, mais, si vous savez lire, page 8 du règlement intérieur, il est bien dit que, pour les débats ordinaires, vous avez une seule intervention de six minutes, qui est portée à dix minutes pour le débat budgétaire.
« M. de LESQUEN :
« Non, ce dernier alinéa concerne le débat d’orientations budgétaires.
« Mme DUPONT :
« Le débat sur le budget de la commune, article 2312, alinéa 1, du code général des collectivités territoriales.
« M. de LESQUEN :
« C’est une question d’exégèse très simple.
« Mme DUPONT :
« Bien sûr ! Mais on ne va pas faire de l’exégèse toute la soirée.
« M. de LESQUEN :
« Vous vous trompez en appliquant au débat budgétaire ce qui concerne le débat d’orientations budgétaires. Vous faites une confusion.
« Mme DUPONT :
« Si vous voulez, je peux confondre aussi avec l’article suivant, et faire une suspension de séance ! L’article 16 porte sur les débats ordinaires et l’article 17 sur les débats budgétaires.
« M. de LESQUEN :
« Si vous voulez une suspension de séance pour régler ce point technique…
« Mme DUPONT :
« Vous plaisantez !
« M. de LESQUEN :
« Non, je ne plaisante pas
« Mme DUPONT :
« Vous avez un temps de parole de dix minutes…
« Mme COULLOCH-KATZ :
« J’ai demandé la parole, je peux la prendre.
« Mme DUPONT :
« …Si vous refusez le temps de parole, je passe la parole à vos collègues.
« M. de LESQUEN :
« Je vous explique que ce n’est pas le règlement !
« Mme COULLOCH-KATZ :
« Merci de me donner la parole.
« M. de LESQUEN :
« Dans ces conditions, je demande une suspension de séance.
« Mme DUPONT :
« Pour quoi faire ?
« M. de LESQUEN :
« Pour vous expliquer le règlement.
« Mme DUPONT :
« Vous plaisantez ! Puisque vous insistez, je prends l’article 21 : la clôture de toute discussion peut être décidée par le conseil municipal à la demande du maire ou d’un membre du conseil municipal. Qui demande avec moi la clôture de cette discussion ? (rires et Oui ! sur de nombreux bancs). Voilà, la discussion est close. Nous passons au débat budgétaire. Puisque M. de Lesquen est occupé à discuter, je donne la parole à Mme Coulloch-Katz. »
Le requérant a encore réclamé le respect du droit lorsque son tour de parole est venu (cf. pp. 626-627 du procès-verbal) :
« M. de LESQUEN :
« Madame le Maire, le droit est la protection de la démocratie, et elle passe par le respect des minorités et des oppositions, par le respect scrupuleux des règlements. Vous appliquez à cette discussion une règle applicable au débat d’orientations budgétaires.
« M. DEVYS :
« Parlez donc du budget.
« M. de LESQUEN :
« … Et vous oubliez l’article L. 2312-2 du code général des collectivités territoriales qui, au premier alinéa, dit que les crédits sont votés par chapitre, ce qui signifie que sur chaque chapitre, chaque conseiller municipal a droit à cinq minutes d’intervention, s’il le souhaite.
« Mme DUPONT :
« Non.
« M. de LESQUEN :
« Bien sûr que si, et il faut faire voter sur un chapitre avant de passer au suivant.
« Mme DUPONT :
« Non.
« M. de LESQUEN :
« Nous sommes dans une confusion juridique totale. C’est la troisième année que je vous demande instamment de respecter le droit. Si vous ne le faites pas, c’est en dernière extrémité que je déposerai un recours. (rires) Je serai obligé de faire annuler votre budget.
« M. DEVYS :
« Faites-le.
« Mme DUPONT :
« Monsieur de Lesquen, vous avez le temps de vous exprimer sur ce budget, veuillez le faire, je vous prie, et cessez de tout critiquer.
« M. de LESQUEN :
« Je vous demande d’appliquer le droit, ce n’est pas une critique.
« Mme DUPONT :
« Le droit est appliqué. On vous donne la parole, utilisez votre temps. »
Le requérant a pu, ensuite, présenter, en quelques minutes, des observations générales sur le budget, mais ni lui ni ses collègues du groupe U.R.V. n’ont été autorisés par la première adjointe à intervenir sur les différents chapitres, notamment pour présenter des amendements. C’est ainsi que, lorsque Mme Martine Masse, membre du groupe U.R.V., a demandé la parole, en précisant qu’elle souhaitait intervenir sur les chapitres 907 et 927, relatifs au logement, elle n’a pu dire que quelques mots, en étant sans cesse interrompue (cf. p. 632 et pp. 636-639 du procès-verbal) :
« Mme DUPONT :
« Je pense que Mme Masse avait une question complémentaire à poser.
« Mme MASSE :
« Ce n’est pas une question complémentaire, je voudrais intervenir sur le budget. (murmures)
« Mme DUPONT :
« Non, il y a un orateur par groupe.
« Mme MASSE :
« Je voudrais intervenir sur les chapitres 907 et 927.
« M. de LESQUEN :
« Vous refusez la parole à Mme MASSE ?
« Mme DUPONT :
« Nous allons d’abord répondre à votre intervention. Nous rouvrirons de nouveau le débat ensuite.
« (...)
« Mme DUPONT :
« Mme Masse, voulez-vous intervenir sur un chapitre ?
« Mme MASSE :
« Sur le chapitre 907 et le chapitre 927.
« Le 6 mai de cette année, nous avions discuté de l’opération programmée d’amélioration de l’habitat et j’avais indiqué que c’était ce que nous souhaitions pour notre ville. (...)
« Mme DUPONT :
« Mme Masse, ne prolongez pas le débat. Vous intervenez sur deux articles relatifs au logement. Je vous demande de faire une synthèse et non un exposé qui n’en finit pas.
« Mme MASSE :
« Vous devez me laisser parler.
« Mme DUPONT :
« Non, votre groupe a déjà eu ses dix minutes. Vous avez le droit de faire une intervention, pas de nous faire un discours.
« Mme MASSE :
« C’est une synthèse. (murmures)
« Nous demandons surtout…
« Mme DUPONT :
« Avez-vous une question précise sur le chapitre logement ? S’il y a des choses avec lesquelles vous n’êtes pas d’accord, dites-le, mais ne nous faites pas un discours sur le logement à Versailles.
« Mme MASSE :
« Mais c’est grossier. Ce n’est pas normal. Nous voulons aussi avoir voix au chapitre.
« Mme DUPONT :
« On vous donne voix au chapitre sur le budget, ne nous faites pas un discours général sur le logement.
« Mme MASSE :
« Justement, je parle du budget.
« Mme DUPONT :
« Non, vous faites un discours sur le logement et ce n’est pas le propos.
« Mme MASSE :
« Le logement donne lieu à des investissements inscrits au budget. J’ai bien le droit d’en parler.
« Mme DUPONT :
« Quelle est votre question ?
« Mme MASSE :
« Nous demandons surtout que tous les efforts soient faits pour que les logements réhabilités soient situés dans tous les quartiers de la ville, tout en s’adaptant à l’identité et aux particularités de chaque quartier.
« M. DEVYS :
« La question !
« Mme MASSE :
« Cependant (exclamations), nous regrettons que vous n’en fassiez pas assez. Nous voulons aller plus loin et plus vite. (...) J’ai envie de vous dire…
« Mme DUPONT :
« Je donne la parole à Mme Lehuard. Elle va vous répondre sur la politique du logement.
« Mme MASSE :
« Non. Je veux lui dire ce que j’ai envie de lui dire, c’est-à-dire que les Versaillais ne le demandent pas, parce qu’ils ignorent cette possibilité…
« Mme LEHUARD :
« Vous ne pouvez pas dire cela ! C’est faux !
« Mme MASSE :
« Si une publicité bien faite et bien renouvelée était effectuée dans le journal de Versailles, bon nombre de Versaillais seraient intéressés. Cette année, l’opération programmée prévoyait 120 logements sur trois ans, alors qu’il en faudrait au moins 120 par an, si ce n’est plus.
« Mme DUPONT :
« Madame, ce que vous dites là est faux.
« Mme MASSE :
« Il faut aussi penser aux logements vétustes occupés par leur propriétaire et, dans ce domaine également, il y a des choses à faire. (exclamations)
« M. BANCAL :
« Quand on prend des prétextes fallacieux pour ne pas voter ce qui permet de progresser, on ne tient pas ce discours.
« Mme DUPONT :
« Je donne la parole à Mme Lehuard.
« Mme MASSE :
« Pourquoi ? Je n’ai pas terminé.
« Mme DUPONT :
« Vous avez vraiment un mépris de vos collègues !
« M. BANCAL :
« On reconnaît l’URV dans son non-respect de la démocratie.
« Mme MASSE :
« Je vous ai écoutés, je ne vois pas pourquoi je n’aurais pas le droit de parler.
« M. de LESQUEN :
« Vous avez des méthodes totalitaires, Madame le Maire !
« Mme MASSE :
« Je parle du budget du logement. Je ne vois pas pourquoi vous estimez que je ne peux pas le faire.
« Mme DUPONT :
« Mme MASSE, je vous ai fait le cadeau de vous donner la parole…
« Mme MASSE :
« Vous devez nous laisser parler, les uns et les autres.
« Mme DUPONT :
« …Alors, maintenant, vous allez vous taire. Allez-y, madame Lehuard.
« M. de LESQUEN :
« Vous violez la loi, Madame. (rires et exclamations)
« Mme DUPONT :
« Non. On parle du sujet, on ne fait pas un discours sur le logement.
« M. de LESQUEN :
« Article L. 2312-2 du code général des collectivités territoriales. »
Cette reproduction des débats du conseil municipal était nécessairement longue pour démontrer la bonne volonté des élus U.R.V., qui ont tout fait pour faire entendre leur point de vue et obtenir le respect du droit, et qui ont subi un véritable déni de démocratie, à propos du vote du budget, qui est, sans aucun doute, l’un des votes les plus importants pour le conseil municipal. Il faut souligner que les autres représentants du groupe U.R.V. qui étaient présents et qui avaient préparé des interventions et des amendements sur les autres chapitres du budget, à savoir Mmes Bastos et Lehérissel, et MM. Baggio et Colombani, ont jugé inutile de demander la parole, après l’incroyable “bronca” qu’avait subie Mme Masse, de la part, non seulement de la première adjointe, mais aussi d’autres élus du groupe majoritaire.
Le requérant a fait une dernière intervention, in fine, lorsque Mme Dupont a entrepris de faire voter les chapitres “en cascade”, les uns après les autres, sans qu’il soit permis de les discuter, se livrant ainsi à une véritable parodie de démocratie (voir pp. 640 à 642 du procès-verbal) :
« Mme DUPONT :
« Je vous propose maintenant de voter par chapitre.
« M. de LESQUEN :
« Non, Madame. Nous voulons, en vertu de la loi, intervenir sur chaque chapitre. (exclamations).
« Mme DUPONT :
« Non. Vous avez déjà fait un grand exposé…
« M. de LESQUEN :
« Non, je suis intervenu en général, sur les chapitres non ventilés.
« Mme DUPONT :
« J’appelle le vote sur le chapitre 900.
« M. de LESQUEN :
« Nous refusons de prendre part au vote dans ces conditions. Il n’y a pas eu de délibération.
« M. DEVYS :
« Nous allons voter par chapitre. Si vous en êtes d’accord, je donnerai le numéro de chapitre, l’intitulé et les crédits, et Madame le Sénateur mettra aux voix.
« M. de LESQUEN :
« Il n’y a pas eu d’explication par chapitre.
« M. DEVYS :
« Si certains le veulent, ils peuvent présenter une explication de vote, mais il n’y a pas de débat.
« M. de LESQUEN :
« Vous violez la loi !
« Mme DUPONT :
« Monsieur de Lesquen, j’ai proposé à votre groupe de faire des remarques, vous avez fait un discours sur le logement, et aucune remarque sur aucun chapitre. Je peux donc maintenant procéder au vote.
« M. de LESQUEN :
« Mais nous voulons intervenir sur les chapitres successifs !
« Mme MASSE :
« J’ai d’autres remarques à faire.
« M. DEVYS :
« En section de fonctionnement,
« Chapitre 920, services généraux des administrations publiques et locales.
« En dépenses 18 734 362 euros, en recettes 1 516 004 euros.
« Mme DUPONT :
« Qui est contre, qui est pour, qui s’abstient ?
« M. de LESQUEN :
« Nous ne participerons pas au vote, vous ne respectez pas la loi.
« Ce chapitre est voté avec 6 abstentions (Mme Nègre et groupe de la Gauche plurielle), le groupe de l’Union pour le renouveau de Versailles ne participant pas au vote.
« En appliquant une procédure identique, Mme Dupont, assistée de M. Devys, fait voter sur les chapitres suivants.
« Les chapitres 921, 922, 923, 924, 925, 926 successivement mis aux voix, sont adoptés avec 6 abstentions (Mme Nègre et groupe de la Gauche plurielle), le groupe de l’Union pour le renouveau de Versailles ne participant pas au vote.
« Le chapitre 927 est adopté avec une abstention (Mme Nègre), le groupe de l’Union pour le renouveau de Versailles ne participant pas au vote.
« Les chapitres 928,929, 931, 932, 933, 934, 939, successivement mis aux voix, sont adoptés avec 6 abstentions (Mme Nègre et groupe de la Gauche plurielle), le groupe de l’Union pour le renouveau de Versailles ne participant pas au vote.
« L’ensemble de la section de fonctionnement, pour un,total de 104 822 300 euros en dépenses et en recettes, est adopté avec 6 abstentions (Mme Nègre et groupe de la Gauche plurielle) et 7 voix contre (groupe de l’Union pour le renouveau de Versailles).
« En section d’investissement,
« Les chapitres 900, 901, 902, 903, 904, 905, 906, successivement mis aux voix, sont adoptés avec six abstentions (Mme Nègre et le groupe de la Gauche plurielle), le groupe de l’Union pour le renouveau de Versailles ne participant pas au vote.
« M. de LESQUEN :
« C’est une parodie de démocratie.
« Le chapitre 907, mis aux voix, est adopté avec une abstention (Mme Nègre), le groupe de l’Union pour le renouveau de Versailles ne participant pas au vote.
« Les chapitres 908, 909, 911, 912, 913, 914, 919, successivement mis aux voix, sont adoptés avec six abstentions (Mme Nègre et le groupe de la Gauche plurielle), le groupe de l’Union pour le renouveau de Versailles ne participant pas au vote.
« L’ensemble du budget d’investissement, avec 33 486 500 euros en recettes et en dépenses, mis aux voix, est adopté avec six abstentions (Mme Nègre et le groupe de la Gauche plurielle) et 7 voix contre (groupe de l’Union pour le renouveau de Versailles).
« Pour le budget de l’assainissement,
« en exploitation,
« Les chapitres 011, 012, 65, 66, 67, 68, 70, 75, 76, 77, 023, successivement mis aux voix, sont adoptés avec cinq abstentions (Mme Nègre et le groupe de la Gauche plurielle), le groupe de l’Union pour le renouveau de Versailles ne participant pas au vote, non plus que M. Defrance, pour des raisons professionnelles.
« L’ensemble de la section d’exploitation, à 2 585 000 euros en dépenses et en recettes, mis aux voix, est adopté avec 12 abstentions (Mme Nègre, le groupe de la Gauche plurielle et le groupe de l’Union pour le renouveau de Versailles), M. Defrance ne participant pas au vote, pour des raisons professionnelles.
« En section d’investissement,
« Les chapitres 10, 13, 16, 20, 21, 23, 26, 28, 021 successivement mis aux voix, sont adoptés avec cinq abstentions (Mme Nègre et le groupe de la Gauche plurielle), le groupe de l’Union pour le renouveau de Versailles ne participant pas au vote, non plus que M. Defrance, pour des raisons professionnelles.
« L’ensemble de la section d’investissement, à 2 348 400 euros en dépenses et en recettes, mis aux voix, est adopté avec 12 abstentions (Mme Nègre, le groupe de la Gauche plurielle et le groupe de l’Union pour le renouveau de Versailles), M. Defrance ne participant pas au vote, pour des raisons professionnelles. »
Mme Masse, dans un raccourci saisissant, a spontanément résumé le déroulement des débats, en disant que l’U.R.V. n’avait pas eu “voix au chapitre”... Il est clair que la municipalité a délibérément décidé d’ignorer les règles de droit pour museler l’opposition, en demeurant obstinément sourde à ses arguments, qui étaient pourtant présentés avec courtoisie.
Or, l’obligation de discuter le budget par chapitre, qui résulte de la loi, n’est pas un formalisme vain, elle fixe un cadre qui permet de donner à la discussion budgétaire tout son intérêt, surtout lorsque la commune a opté pour le vote par fonction, comme c’est le cas à Versailles. Dans cette présentation du budget, les divers chapitres ne regroupent pas les dépenses par nature (charges de personnel, charges financières, etc.), mais correspondent aux grandes missions de service public de la Ville : chapitres 900 et 920, “services généraux”- 901 et 921, “sécurité et salubrité publiques” - 902 et 922, “enseignement et formation” - 903 et 923, “culture” - 904 et 924, “sports et jeunesse” - 905 et 925, “interventions sociales et santé” - 906 et 926, “famille” - 907 et 927, “logement” - 908 et 928, “aménagement et services urbains, environnement” - 909 et 929, “action économique” (dans chaque secteur, le premier chapitre cité, numéroté 90x, regroupe les crédits d’équipement, le second, numéroté 92x, les crédits de fonctionnement).
Ce n’est donc pas dans un esprit inutilement chicanier que l’U.R.V. réclame, depuis le début de la mandature, en 2001, la discussion du budget par chapitres, qui lui a toujours été refusée : c’est pour avoir la possibilité, à l’occasion du débat budgétaire, de présenter des contre-propositions dans les différents domaines de la politique municipale, en soutenant, notamment, des amendements sur certains chapitres.
DISCUSSION
II - En ce qui concerne l’intérêt et la qualité pour agir, il est rappelé que le Conseil d'Etat admet désormais l’action directe, et en tant que telle, des membres des assemblées délibérantes contre les délibérations de celles-ci, quelle qu’en soit la nature (Conseil d'Etat, 24 mai 1995, Ville de Meudon ; 22 mars 1996, Mme Paris, conclusions Schwartz à la RDP de 1996, p. 893). Le requérant, qui est conseiller municipal de Versailles depuis le 25 mars 2001, dispose d’un intérêt général pour agir contre les délibérations du conseil municipal, non seulement pour les causes qui concernent l’exercice de son mandat, mais pour tout ce qui regarde les affaires de la Ville. S’agissant, au demeurant, des conditions dans lesquelles se sont déroulés les débats au conseil municipal, le requérant a, en outre, un intérêt particulier pour agir en tant que membre de cette assemblée.
Il est observé, d’emblée, pour prévenir les critiques tendancieuses dont la partie défenderesse est malheureusement coutumière, que le requérant et ses collègues du groupe d’opposition divers droite “Union pour le Renouveau de Versailles (U.R.V.)” sont très loin d’abuser de ce droit général d’agir contre les délibérations du conseil municipal que la jurisprudence a reconnu aux conseillers municipaux, en raison de la défaillance du contrôle de légalité. En effet, depuis leur élection en mars 2001, et jusqu’à la présente action, les élus du groupe U.R.V. n’avaient intenté que quatre recours, sur plus de 1.000 délibérations, et cela en dépit des très nombreuses irrégularités qu’ils ont relevées. (Le préfet, pour sa part, n’a pas déféré une seule délibération au Tribunal administratif, en quatre ans...) C’est ainsi, en particulier, que les élus de l’U.R.V. s’étaient abstenus, jusqu’à présent, de demander l’annulation des décisions budgétaires, alors que l’organisation des débats n’a jamais respecté ni la loi ni le règlement intérieur, malgré les réclamations qu’ils ont faites, sur ce point, à de très nombreuses reprises. C’est seulement l’obstination cynique avec laquelle la municipalité refuse l’application de la loi qui contraint l’U.R.V. à demander justice au Tribunal administratif.
Sur les quatre recours déposés jusqu’à présent par l’U.R.V, un seul a été jugé définitivement, en l’absence d’appel, par le Tribunal administratif de Versailles, qui a donné raison, pour l’essentiel, au requérant, par une décision du 27 mai 2004, en annulant partiellement le règlement intérieur du conseil municipal (jugement, soit dit en passant, que le maire de Versailles n’a toujours pas exécuté, neuf mois après qu’il eut été prononcé). Dans une seconde affaire, relative à la vente de l’ensemble immobilier dit du “Panier fleuri”, qui est en instance devant la Cour administrative d’appel de Paris, le Commissaire du gouvernement devant cette juridiction a conclu à l’annulation de la délibération pour détournement de pouvoir. Le troisième recours, relatif à la hausse des impôts en 2005, et le quatrième, relatif au Plan local d’urbanisme (P.L.U.), sont en cours d’examen par le Tribunal administratif. Ce bref “état des lieux” démontre que l’opposition au Conseil municipal de Versailles joue un rôle constructif et utile à la démocratie, en vue de faire prévaloir le droit face à une municipalité qui multiplie les décisions arbitraires.
La présente requête, enregistrée dans les délais de recours contentieux, est bien recevable à cet égard. Elle est dispensée de l’obligation de recourir au ministère d’un avocat, s’agissant d’un recours pour excès de pouvoir.
III - Défaut de légalité externe
1. Violation des dispositions du code général des collectivités territoriales
Selon l’article L. 2312-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), “les crédits sont votés par chapitre et, si le conseil municipal en décide ainsi, par article”. Ces dispositions ne sont pas rappelées dans le règlement intérieur, mais le silence de celui-ci ne saurait évidemment faire obstacle à l’application de la loi. La question est donc de savoir si, en procédant à un vote “en cascade” des chapitres successifs, le conseil municipal a respecté les dispositions de l’article L. 2312-2. Dans son arrêt “commune de Cestas” du 18 mars 1994, le Conseil d’Etat a estimé qu’un vote formel sur chacun des chapitres n’était pas nécessaire. Encore faut-il que le budget soit non seulement “présenté” par chapitre (dans les documents imprimés), ce qui était bien le cas en l’occurrence, mais aussi “adopté par chapitre”, ce qui a été refusé au requérant. Le Conseil d’Etat n’a pas suivi, dans l’affaire “commune de Cestas”, les conclusions du Commissaire du gouvernement, M. Stéphane Fratacci, qui estimait, pour sa part, que la discussion et donc l’adoption chapitre par chapitre n’était pas suffisante, mais qu’il fallait aussi un vote formel sur chacun des chapitres. La Haute Assemblée a donc accepté le point de vue de la commune de Cestas, ainsi résumé par le Commissaire du gouvernement : “... (la commune) considère que la délibération litigieuse était bien régulière, le maire ayant d’abord procédé à une présentation détaillée du budget, chapitre par chapitre, au cours de laquelle chaque conseiller pouvait demander des explications sur un article ou sur un chapitre lui-même ou encore présenter son opposition sur ce chapitre. La commune en infère que les crédits ont bien été débattus et adoptés chapitre par chapitre, le maire constatant à la suite de l’examen de chaque chapitre l’accord de la majorité du conseil municipal.” C’est cette thèse, que M. Frattaci avait contestée, qui a été retenue par le Conseil d’Etat.
Il importe donc peu, pour apprécier la régularité de la délibération ici attaquée, que Mme Dupont ait fait procéder à des votes “en cascade” sur chacun des chapitres du budget. Celui-ci n’a cependant pas été adopté par chapitre, puisqu’il n’y a pas eu de présentation détaillée par chapitre (au cours de la séance) et que les élus de l’U.R.V. n’ont pu obtenir la discussion par chapitre qu’ils n’ont cessé de réclamer jusqu’au bout. La délibération est donc illégale, parce que la procédure exigée par l’article L. 2312-2 du CGCT n’a pas été respectée.
A cet égard, on peut s’étonner de lire, sous la signature du maire, dans sa réponse au requérant en date du 20 janvier 2005, un argument qui manque tout à fait de sérieux : “...vous confondez les modalités du vote du budget qui ressortissent du code général des collectivités territoriales et celles de l’organisation des débats du conseil qui relèvent du règlement intérieur”. Si l’on comprend bien cette déclaration - dont l’exégèse est plus difficile que celle du règlement intérieur -, elle paraît signifier que le conseil municipal “est quitte”, en ce qui concerne l’application de la loi, dès lors qu’il vote les chapitres un par un, même s’il n’y a pas de discussion par chapitre. Cette interprétation de la loi est peu crédible, à vrai dire indéfendable, et, en tout état de cause, contraire à la jurisprudence “commune de Cestas”, qui demande, à l’inverse, non pas un vote formel sur chaque chapitre, mais une “adoption” par chapitre, autrement dit une présentation et une discussion de chacun des chapitres budgétaires en particulier.
Lors de la séance suivante, qui s’est tenue le 20 janvier 2005, le requérant a demandé, en intervenant sur l’ordre du jour, que le budget soit soumis, à nouveau, au vote du conseil municipal. Le maire lui a répondu en citant sa lettre du même jour, et une réponse du ministre de l’Intérieur, datant de mars 2004, dans laquelle celui-ci aurait affirmé que “le conseil municipal peut adopter le budget par un vote global à la double condition que le budget soit présenté par chapitre et article et qu’un débat préalable ait lieu permettant de constater l’assentiment des conseillers présents sur le budget” (voir l’extrait du procès-verbal de la séance du 20 janvier 2005, production n° 5). Mais il est clair que le ministre n’a fait que rappeler la jurisprudence “commune de Cestas”, qui n’exige pas un vote formel par chapitre, et qu’il n’a certainement pas voulu dire que le budget ne devait pas être adopté par chapitre.
2. Violation du règlement intérieur
Il est observé, tout d’abord, que l’article L. 2121-8 du CGCT, qui résulte de l’article 31 de la loi du 6 février 1992, oblige le conseil municipal à se doter d’un règlement intérieur et dispose que celui-ci “peut être déféré au tribunal administratif”. De ce fait, la juridiction administrative ne se contente plus de garantir les droits de l’opposition au conseil municipal, comme elle le faisait déjà antérieurement, elle veille maintenant aussi au respect des dispositions du règlement intérieur, dans le fonctionnement du conseil municipal.
Le règlement intérieur du conseil municipal de Versailles (production n° 6) a été adopté le 26 septembre 2002. Dans son jugement déjà évoqué du 27 mai 2004, le Tribunal administratif l’a partiellement annulé, en ce qu’il ne prévoit pas l’expression des élus d’opposition sur le site Internet de la Ville (décision qui n’est toujours pas appliquée par le maire, neuf mois après qu’elle a été rendue, et bien qu’elle soit devenue définitive à l’expiration du délai d’appel). Cependant, cette annulation partielle est sans rapport avec les questions évoquées dans le présent recours.
Cinq articles du règlement intérieur ont été violés par la première adjointe, qui présidait la séance, en l’absence du maire.
Violation de l’article 16
Le quatrième alinéa de l’article 16, relatif aux “débats ordinaires”, accorde cinq minutes à chacun des conseillers municipaux pour intervenir sur chacun des points en discussion. En effet, puisque le maire “peut interrompre l’orateur et l’inviter à conclure très brièvement”, “au delà de 5 minutes d’intervention”, il en résulte, a contrario, qu’il ne peut pas le faire avant.
Il est vrai que l’article 16 s’applique, à première vue, uniquement aux débats ordinaires, et non aux débats budgétaires, qui sont évoqués à l’article 17. Cependant, comme rien n’est dit, au premier alinéa de l’article 17, sur le temps de parole accordé aux élus au cours du débat budgétaire, force est d’admettre que les dispositions générales de l’article 16 s’appliquent aussi dans ce cas.
Combiné avec les dispositions de l’article L. 2312-2 du CGCT, qui demande le vote par chapitre, l’article 16 du règlement intérieur implique que chaque conseiller municipal puisse intervenir, s’il le souhaite, pendant cinq minutes, sur chaque chapitre.
Il est constant que cela a été refusé aux élus de l’U.R.V., expressément à Mme Martine Masse, d’une part, au requérant, M. Henry de Lesquen, d’autre part, et, implicitement, aux quatre autres élus du même groupe qui avaient préparé des interventions sur des chapitres particuliers.
Lorsque Mme Dupont a invoqué la procédure particulière définie par le sixième et dernier alinéa de l’article 16, qui prévoit que “le conseil peut décider, sur proposition du maire, que le débat sera organisé sur des questions importantes engageant la politique municipale”, et qu’alors un seul conseiller intervient, pour chaque groupe, pendant six minutes au maximum, il est évident qu’elle s’est à nouveau mépris, car ces dispositions concernent des débats supplémentaires, qui sont spécialement décidés, ce qui n’est pas le cas du débat budgétaire prévu par la loi.
Violation de l’article 17
Comme le requérant a tenté de l’expliquer à Mme Dupont, au cours de la séance du 16 décembre 2004, il est évident que le troisième alinéa de l’article 17 du règlement intérieur s’applique exclusivement au débat d’orientations budgétaires visé par l’article L. 2312-1 alinéa 2 du CGCT, et non au débat budgétaire proprement dit visé par l’alinéa précédent du même article. En effet, le sujet de la première phrase de l’alinéa, “ce débat”, s’applique nécessairement à l’alinéa précédent, donc au débat d’orientations budgétaires. De plus, on lit dans la phrase suivante : “Il ne donnera pas lieu à une délibération”, ce qui ne saurait s’appliquer au vote du budget !
Le débat d’orientations budgétaires relatif au budget primitif de 2005 a eu lieu à la séance du 25 novembre 2004. Les dispositions du troisième alinéa de l’article 17 n’étaient donc nullement applicables à la séance du 16 décembre 2004, où il s’agissait du débat budgétaire proprement dit. Ainsi, puisque la séance du 16 décembre 2004 a été conduite selon une règle erronée, qui a substantiellement viciée le déroulement des débats budgétaires, en limitant abusivement le droit d’expression de l’opposition, le vote qui est intervenue dans ces conditions est irrégulier.
Violation de l’article 18
L’article 18 du règlement intérieur précise que “la suspension de séance demandée (...) par un conseiller au nom d’un groupe tel qu’il est défini à l’article 32 est de droit”. Or, il est constant que le requérant est président du groupe “Union pour le Renouveau de Versailles (U.R.V.)”, groupe officiellement constitué lors de la première séance de la mandature, le 25 mars 2001, qu’il a demandé une suspension de séance, et que celle-ci lui a été refusée, ainsi qu’il apparaît supra, dans les citations qui sont faites du procès-verbal. Il s’agit là, manifestement, d’un abus de pouvoir et d’une violation des dispositions de l’article 18. Cette irrégularité suffit, à elle seule, pour entacher d’illégalité les votes qui sont intervenues ensuite sur le budget, puisque le requérant voulait justement, à l’occasion de cette suspension de séance, démontrer à ses collègues, et notamment à Mme Dupont, que l’application du troisième alinéa de l’article 17 relevait d’une mauvaise lecture du règlement intérieur.
Violation de l’article 20
L’article 20 du règlement intérieur est relatif au droit d’amendement. Il stipule notamment, dans son premier alinéa, que “les amendements ou contre-projets peuvent être proposés sur toutes affaires en discussion soumises au conseil municipal”. Or, en refusant la discussion par chapitre, la première adjointe a empêché les élus de l’U.R.V. de présenter les amendements qu’ils avaient préparés sur certains chapitres, et qui tendaient, notamment, à réduire les dépenses de communication et les frais généraux de la commune.
Violation de l’article 21
L’article 21 indique que “la clôture de toute discussion peut être décidée par le conseil municipal, à la demande du maire ou d’un membre du conseil”. Mme Dupont a commis un contre-sens en invoquant cet article pour refuser la suspension de séance demandée par le requérant. Cette irrégularité, qui redouble celle évoquée ci-dessus à propos de l’article 18, entache, elle aussi, d’illégalité le vote du budget, et pour les mêmes raisons.
Il est vrai que style assez particulier de la présidente de séance, et son ignorance pathétique du droit (regrettable pour un membre du Parlement), conduit à s’interroger sur la signification de ses propos. A-t-elle réellement voulu invoquer l’article 21, ou bien simplement faire une sorte de galéjade ? Il est évident que Mme Dupont fait partie de ces gens qui considèrent, bien à tort, que le droit est un formalisme fastidieux dont il faut s’affranchir au maximum et que, comme on dit vulgairement, elle n’était pas “sur la même longueur d’ondes” que le requérant, lorsque celui-ci lui réclamait, avec patience et persévérance, le respect de la loi et du règlement intérieur.
IV - Défaut de légalité interne
1. Défaut d’inscription de certaines dépenses
Au cours de la discussion qui a suivi le vote du budget, Mme Lehuard, adjointe au maire, chargée du logement, a répondu en ces termes à un conseiller municipal, qui lui faisait observer que les crédits inscrits au chapitre 927 pour l’opération d’amélioration de l’habitat étaient insuffisants (voir p. 658 du procès-verbal) :
« Si nous ne mettons pas d’objectif chiffré dans le budget, c’est que, en accord avec M. Devys, nous ne voulons pas bloquer des crédits dont on ne sait pas s’ils seront consommés. Mais au fur et à mesure des besoins, ces crédits sont débloqués. A chaque fois que j’ai demandé des crédits pour surcharge foncière, pour le logement, et ici dans le cadre de l’OPAH, ils ont été accordés. »
M. Bertrand Devys, adjoint aux finances, est responsable de la préparation du budget. Ici, l’adjointe au logement, qui ne paraît pas très au fait de la procédure budgétaire, puisqu’elle parle de “crédits débloqués”, alors qu’il s’agit, en réalité, des ouvertures de crédits qui sont réalisés par le budget supplémentaire et les décisions modificatives, a reconnu que le budget primitif n’étaient pas sincère, puisqu’il ne comprenait pas les ouvertures de crédit très probablement nécessaires pour le logement. Puisque ce budget n’est pas sincère, il est irrégulier et encourt la censure du Tribunal.
PAR CES MOTIFS et tous autres à développer, déduire ou suppléer, le requérant conclut qu’il plaise au Tribunal administratif de Versailles :
annuler la délibération n° 2004.12.243 du 16 décembre 2004 du conseil municipal de Versailles portant adoption du budget primitif pour 2005, avec toutes conséquences de droit ;
condamner la Ville de Versailles à payer au requérant une somme de 1.500 EUR par application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
PRODUCTION
1. Délibération n° 2004.12.243 du conseil municipal de Versailles.
2. Lettre du 13 janvier 2005 de M. Henry de Lesquen au maire de Versailles.
3. Lettre du 20 janvier 2005 de M. Etienne Pinte, maire de Versailles, à M. Henry de Lesquen.
4. Procès-verbal de la séance du 16 décembre 2004.
5. Extrait du procès-verbal de la séance du 20 janvier 2005.
6. Règlement intérieur du conseil municipal de Versailles.
Henry de Lesquen